Le procureur européen : un nouvel acteur européen dans la poursuite des infractions financières

Chaque année, la fraude transfrontalière fait perdre plusieurs milliards d’euros à l’Europe. La fraude à la TVA représente ainsi près de 50 milliards d’euros détournés. Afin de lutter contre cette fraude, l’Union européenne a créé, le 12 octobre 2017, un Parquet européen.

Chaque année, la fraude transfrontalière fait perdre plusieurs milliards d’euros à l’Europe. La fraude à la TVA représente ainsi près de 50 milliards d’euros détournés.  

Afin de lutter contre cette fraude, et saisissant l’opportunité offerte par les dispositions du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (“TFUE”) dans leur rédaction suivant l’adoption du Traité de Lisbonne en 20081, l’Union européenne, encouragée par la France et l’Allemagne2, a créé, le 12 octobre 2017, un Parquet européen3.

Le 19 septembre 2019, Mme Laura Codruta Kövesi a ainsi été nommée, pour un mandat non renouvelable d’une durée de sept ans, premier chef du Parquet européen par le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne.

Ce Parquet européen, qui sera opérationnel en 2020, lie 22 des pays membres de l’UE (“pays participants”)4, écartant ainsi le Danemark, la Pologne, la Hongrie, l’Irlande, le Royaume-Uni et la Suède. Il sera compétent pour poursuivre, dans ces 22 pays, les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne.

Afin d’assurer l’efficacité de cette institution pionnière, le législateur européen a affirmé son indépendance. Il reste toutefois encore à déterminer comment s’articuleront les compétences et les pouvoirs du Parquet européen avec ceux des procureurs nationaux et des institutions européennes déjà existantes telles que Eurojust et l’Office européen de lutte antifraude (“OLAF”).

Table des matières

I/ La création d’une autorité efficace contre la fraude financière affectant le budget de l’Union européenne

Le Parquet européen a été créé pour remédier à l’inefficacité décriée d’institutions européennes existantes. Afin de garantir son succès, cette nouvelle institution dispose d’une organisation au niveau supranational et national et sa performance se veut garantie par son indépendance.

A) Des institutions existantes jugées inefficaces

Ces dernières années, plusieurs institutions ont déjà été créées dans le but de protéger les intérêts financiers européens, tel Eurojust (2002) ou l’OLAF (1999).

Ces instances sont toutefois jugées inefficaces dans la mesure où elles ne détiennent pas les pouvoirs et les moyens nécessaires pour mener des enquêtes pénales.

En effet, Eurojust, chargé de coordonner les enquêtes et les poursuites entre les États membres de l’UE5, souffre d’importantes lacunes fonctionnelles que plusieurs réformes n’ont pu combler6.

L’OLAF, l’autorité européenne en charge des enquêtes administratives sur les infractions liées au budget européen7, voit ses recommandations de poursuites peu fréquemment suivies par les procureurs nationaux. En 2017, seuls 42 % des cas renvoyés aux autorités judiciaires nationales ont ainsi fait l’objet de poursuites8. Plus encore, plusieurs juridictions françaises ont fait valoir que les garanties procédurales entourant les interventions de l’OLAF étaient insuffisantes9.

L’OLAF et Eurojust ont de plus des compétences concurrentes qui ont conduit à des situations de rivalités10. Face à ce constat, le Parquet européen a donc été créé en 2017. Dès 2020, ce dernier sera chargé d’enquêter, de poursuivre et de déferrer les personnes suspectées d’infractions affectant le budget de l’Union européenne, notamment la fraude à la TVA, le blanchiment d’argent, le détournement ou la corruption11.

B) L’efficacité du Parquet européen protégée par un double niveau organisationnel et un principe clé : l’indépendance

La structure du Parquet européen est divisée en deux niveaux : un niveau central et un niveau national. Cette dualité permet au Parquet européen d’une part, d’assurer le respect des règles internes, via le Procureur européen délégué, et d’autre part, de préserver son indépendance et d’éviter l’ingérence des pays puisque les décisions sont prises au niveau central.

Le niveau central se compose du chef du Parquet européen, de ses deux adjoints et d’un collège de 22 procureurs (un par pays participants). C’est à ce niveau que sont adoptées les décisions stratégiques et qu’est déterminée la politique pénale. Ce niveau central a également la charge de superviser les enquêtes pénales menées au niveau national.

Le niveau décentralisé est représenté par un procureur européen délégué dans chaque pays participant. Ce dernier mène l’enquête et les poursuites sur le territoire national12.   

Afin d’assurer l’efficacité du Parquet européen et d’éviter toute ingérence des Etats membres de l’UE, les pays participants se sont engagés à respecter son indépendance et de ne pas chercher “à l’influencer dans l’exercice de ses missions”13.

Le Parquet européen refusera ainsi toute instruction de la part des institutions de l’UE ou des autorités nationales. Il n’est tenu de rendre compte de ses activités qu’au Parlement européen, au Conseil et à la Commission14.

D’autres garanties ont vocation à assurer cette indépendance, d’une part, le caractère non renouvelable du mandat de sept ans pour le chef du Parquet européen et du mandat de six ans pour les procureurs européens, et d’autre part, les limites apportées à sa possible révocation. En effet, seule la Cour de justice peut révoquer le chef du Parquet européen, et uniquement en cas de faute grave ou d’incapacité à exercer ses fonctions. Le Parquet européen est dès lors considéré comme peu amovible15.

II/ Une coordination entre le Parquet européen et les autorités existantes chargées de protéger les intérêts financiers en Europe qui reste à définir

En vertu de l’article 15 de la directive (UE) 2017/1371 “les États membres, Eurojust, le Parquet européen et la Commission coopèrent, dans les limites de leurs compétences respectives, dans le domaine de la lutte contre les infractions pénales visées”.

A) L’indispensable coopération entre les institutions européennes existantes et le Parquet européen afin d’éviter les chevauchements de procédures

Les champs de compétence du Parquet européen, d’Eurojust et de l’OLAF sont identiques et font tous référence aux “infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union”16.

Par conséquent, le risque de duplication des procédures entre le Parquet européen et ces autres organismes européens peut susciter des inquiétudes.

Pour autant, la Directive 2017/1371 du 5 juillet 2017, adoptée en vue d’harmoniser le droit pénal de l’Union européenne en matière financière17, est expressément mentionnée dans le Règlement 2017/1939 de l’UE (“Règlement EPPO”)18. La similarité de leurs champs de compétence est donc intentionnelle. La réelle différence entre ces organismes réside dans l’existence de pouvoirs propres, différents les uns des autres.

En effet, et alors que le Parquet européen a la possibilité de poursuivre directement l’infraction dans le pays participant, Eurojust et l’OLAF ne peuvent pas ouvrir d’enquête judiciaire. Les prérogatives d’Eurojust se limitent en effet à la coordination des enquêtes pénales ouvertes par les autorités nationales. L’OLAF, lui, n’émet que des recommandations à destination des autorités nationales.

C’est la raison pour laquelle la Commission Européenne prône une étroite collaboration entre ces différentes institutions et le Parquet européen19.

Dans ce contexte, le Parlement européen et le Conseil ont amendé le mandat d’Eurojust le 14 novembre 2018, précisant qu’“Eurojust devrait rester compétente pour les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union lorsque le Parquet européen n’est pas compétent ou lorsque celui-ci, bien qu’il soit compétent, n’exerce pas sa compétence”20.

De même, une proposition d’amendement du règlement OLAF est actuellement examinée dans le cadre de la procédure législative ordinaire de l’Union Européenne. Cet amendement vient préciser la mission de l’OLAF dans le cadre d’une coopération avec le Parquet européen21. Il est prévu que l’OLAF sera tenu d’alerter et de soutenir le Parquet européen et en cas d’ouverture d’enquête par ce dernier, que l’OLAF devra se retirer22.

p>B) Une coopération délicate entre le Parquet européen et les États Membres

a) La souveraineté des Etats membres limite les pouvoirs du Parquet européen

Afin de protéger la souveraineté des pays participants, la compétence du Parquet européen reste limitée23.

Par exemple, la Directive 2017/1371 de l’UE dispose que seules les formes les plus graves de la fraude à la TVA relèvent de la compétence du Parquet européen24. La fraude à la TVA est considérée comme grave lorsqu’elle est en lien avec le territoire de deux Etats membres et que le préjudice qui en découle est d’au moins 10 000 000 euros25. 

La souveraineté des Etats membres est également protégée dans la mesure où ces derniers conservent le monopole du pouvoir coercitif26 et que les actes de procédure du Parquet européen sont placés sous le contrôle des tribunaux nationaux27.

De même, les procès restent de la compétence exclusive du pouvoir judiciaire des instances nationales.

Une personne faisant l’objet d’une enquête menée par le Parquet européen verra en outre son droit national s’appliquer lorsqu’une question n’aura pas été envisagée et réglementée par le Règlement EPPO. Le Règlement prévaut toutefois lorsqu’une question est régie à la fois par le droit national et par le Règlement28.  

b) Une étroite coopération entre le Parquet européen et les procureurs nationaux

Le régime de règlement des conflits de compétences entre le Parquet européen et les parquets nationaux a été précisé. L’article 25.6 du Règlement EPPO prévoit que, malgré le droit d’évocation de ce dernier, la décision finale revient aux autorités nationales en cas de désaccord.

Dans le cas particulier de la France, les infractions relevant de la compétence du Parquet européen relèveront probablement de la compétence du Procureur national financier29.

Par ailleurs, il semblerait également que les prérogatives d’enquête du Parquet européen dépassent celles du parquet français. Par conséquent, le Parquet européen souhaitant agir sur le territoire français pourrait être contraint de saisir le juge des libertés et de la détention afin d’être autorisé à mettre en œuvre un acte d’investigation dépassant la compétence du parquet français. L’articulation entre le juge d’instruction, le procureur français et le procureur européen délégué qui sera nommé en France reste également à déterminer.

De manière générale, le Parquet européen va devoir faire preuve d’efficacité afin de convaincre tant les eurosceptiques que le monde juridique international. Le Parquet européen peut toutefois assurément devenir un outil majeur de la coopération judiciaire internationale30.

Depuis les attaques terroristes qui ont frappé plusieurs grandes villes européennes, se pose la question de la lutte antiterroriste au sein de l’Union Européenne. La nécessité d’assurer la sécurité des citoyens de l’UE est devenue une priorité31. Par conséquent, l’idée d’étendre la compétence du Parquet européen aux crimes terroristes a été envisagée aussi bien par le Président du Luxembourg, lors de son discours sur le statut de l’Union européenne le 13 septembre 201732, que par le Président français, dans son discours à la Sorbonne le 26 septembre 201733.

Cette possibilité est d’ailleurs ouverte par l’’article 86.4 du TFUE, lequel prévoit que “[l]e Conseil européen peut, simultanément ou ultérieurement, adopter une décision modifiant le paragraphe 1 afin d’étendre les attributions du Parquet européen à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière”.

Il est donc très vraisemblable que la compétence de ce Parquet européen duquel il est attendu une grande efficacité soit étendue au cours des prochaines années, d’autant plus si cette nouvelle institution s’affirme comme un acteur majeur de lutte contre la délinquance européenne.

Clémentine Duverne
Clémentine Duverne
Avocate - | Page

Clémentine Duverne a rejoint le Cabinet Navacelle en 2019 en tant que Counsel. Avocate aux barreaux de Paris et de New-York, elle conseille et représente des clients français et étrangers dans le cadre de pré-contentieux [...]

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Julie Zorrilla
Julie Zorrilla
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Avant de rejoindre Navacelle Julie Zorrilla a auparavant travaillé à la Direction des affaires juridiques du Ministère de l’Economie et des finances en 2012 et en qualité d’Auditrice stagiaire à la Cour d’appel de Paris en 2011. Elle a participé a des contentieux transfrontaliers complexes [...]

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Princessa Fouda
Princessa Fouda
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Avant de rejoindre Navacelle en 2019, Princessa Fouda a acquis une forte expérience en droit pénal des affaires durant ses stages au sein des départements compliance du cabinet Norton Rose Fulbright et de l’entreprise Safran Aircraft [...]

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  1. Article 86.1 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, (“Pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union, le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, peut instituer un Parquet européen à partir d’Eurojust”). 
  2. “Genèse du parquet européen”, interview de Jean-François Thony, Président de la conférence nationale des procureurs généraux, AJ Pénal 2018, p.276.
  3. Conformément au Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen.
  4. Les 22 pays sont les suivants : Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, Croatie, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Portugal, République tchèque, Roumanie, Slovaquie et Slovénie.
  5. Article 2, Règlement (UE) 2018/1727 du Parlement Européen et du Conseil du 14 novembre 2018 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) et remplaçant et abrogeant la décision 2002/187/JAI du Conseil.
  6. Décision 2003/659/JAI du Conseil du 18 juin 2003 modifiant la décision 2002/187/JAI ; Décision 2009/426/JAI du Conseil du 16 décembre 2008 sur le renforcement d’Eurojust.
  7. Article 1, Règlement (UE, Euratom) n°883/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF).
  8. Rapport de l’OLAF 2017, “Dix-huitième rapport de l’Office européen de lutte antifraude, du 1er janvier au 31 décembre 2017”, Office de Publication de l’UE, 2018, p. 42.
  9. Selon le rapport d’information fait au nom de la commission des affaires européennes “Coopération judiciaire en matière pénale et mise en œuvre du parquet européen”, du 16 mai 2019, p.24, Jacques BIGOT et JOISSAINS, Sénateurs, la chambre de l’instruction de la cour d’appel d’Aix-en-Provence dans un arrêt définitif du 17 décembre 2015, a annulé les actes réalisés par les enquêteurs de l’OLAF au motif qu’ils n’avaient pas respecté le code de procédure pénale français.
  10. “La stratégie de l’Union européenne contre la criminalité organisée : entre lacunes et inquiétudes – The European Union strategy against organised crime: between deficiency and concern”, Amandine Scherrer, Antoine Mégie and Valsamis Mitsilegas, p. 91-110.
  11. Fiche d’information sur le Parquet européen de la Commission européenne, 7 août 2018.  
  12. Fiche d’information sur le Parquet européen de la Commission européenne, 7 août 2018.  
  13. Article 6.1, Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen.
  14. Article 6.2, Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen.
  15. Article 14 et 15, Règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen.
  16. Article 4 du Règlement EPPO ; Article 1 du Règlement OLAF (“renforcer la lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne”) ; Article 3.2 du Règlement Eurojust (“compétence pour les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union”).
  17. Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit.
  18. Introduction (11) Règlement (UE) 2017/1939 (précise le champ de compétence du Parquet européen “infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au titre de la directive (UE) 2017/1371 (…) ainsi que des infractions qui leur sont indissociablement liées”).
  19. “La Commission propose de nouvelles règles pour une collaboration étroite de l’OLAF avec le Parquet européen”, communiqué de presse de la Commission Européenne, 23 mai 2018, (“ « Nous devons veiller à ce que l’OLAF soit adapté à son objectif et à ce qu’il agisse aux côtés du Parquet européen de manière souple et efficace. Nous devons garder un OLAF fort qui complète au moyen d’enquêtes administratives solides la démarche du Parquet européen fondée sur le droit pénal » a déclaré M. Günther H. Oettinger, commissaire européen chargé du budget et des ressources humaines”).
  20. Règlement (UE) 2018/1727 du Parlement Européen et du Conseil du 14 novembre 2018 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust), (“Compte tenu de la création du Parquet européen au moyen d’une coopération renforcée, il est nécessaire que la répartition des compétences entre le Parquet européen et Eurojust en ce qui concerne les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union soit clairement établie”).
  21. Communiqué de presse du 23 mai 2018 “La Commission propose de nouvelles règles pour une collaboration étroite de l’OLAF avec le Parquet européen”.
  22. “Chronique Droit pénal de l’Union européenne – Une avancée historique dans l’Espace de liberté, de sécurité et de justice : la naissance du Parquet européen”, Pascal Beauvais and Myriam Benlolo-Carabot, p.42, RTD eur. 2019. 225.
  23. “Genèse du parquet européen”, interview de Jean-François Thony, Président de la conférence nationale des procureurs généraux, AJ Pénal 2018, p.276
  24. “Le périmètre d’intervention du parquet européen”, Marc Segonds, AJ pénal 2018, p.287.
  25. Article 2 de la Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit pénal.
  26. “Chronique Droit pénal de l’Union européenne – Une avancée historique dans l’Espace de liberté, de sécurité et de justice : la naissance du Parquet européen”, Pascal Beauvais and Myriam Benlolo-Carabot, RTD eur. 2019. 225.
  27. “Précisions sur le nouveau parquet européen”, du 20 juin 2017, Editions Dalloz Actualités, Pauline Dufourq.
  28. Article 5.3 Règlement (EU) 2017/1939.
  29. Article 705 du code de procédure pénale.
  30. “Genèse du parquet européen”, interview de Jean-François Thony, Président de la conférence nationale des procureurs généraux, AJ Pénal 2018, p.276.
  31. “Fighting Terrorism through the European Public Prosecutor’s Office (EPPO)”, Adam Juszczak et Elisa Sason, du 7 juin 2019.
  32. Rapport d’information fait au nom de la commission des affaires européennes “Coopération judiciaire en matière pénale et mise en œuvre du parquet européen”, du 16 mai 2019, p.24, Jacques BIGOT et JOISSAINS, Sénateurs.
  33. https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/09/26/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique.